凯斯勒：我要把弗朗切金腰带抢来

鉴于各国资源的差异性以及这些权利的性质，要求每个国家立即实现这些权利的保障是不现实的，只能是逐步实现。

[13]因为，在共同纲领时期‘议行合一的体制下，国家最高行政领导是中央人民政府及中央人民政府主席[14]。（三）上级政府工作部门领导之禁止 双重负责条款明确，地方政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。

央地或上下级之间并非此消彼长的职权关系，而是既有领导—服从，又有监督—合作。另一方面体现为，如果二者未能履行好法定职责，便要承担法律责任。在该理论看来，立法机关的主要任务是为行政机关提供具有持续效力的法律。有学者认为，人大决定权是一种绝对权力，现有的条文规范并未为人大决定权的行使划定边界，人大对于它所意欲的决定权可以自由裁量[65]，体现出对人大决定权绝对化的担忧。其次，建立冲突解决机制，由全国人大或其常委会处理此种潜在冲突。

地方政府对本级人大和上级政府负责并报告工作，是一种既重视地方也强调中央的混合权力关系，它强调在中央统一领导的前提下，充分容许地方自主。[70]前注[2]，许安标、刘松山书，第298页。就地方政府这一特定国家机关来说，它从附属于权力机关、以执行机关的名义分享着权力机关的属性，到基于权力机关的授权而仍保留执行机关的地位、但明确获得行政机关的属性，其地位纯粹化、分工确定化、权力定型化的走向是逐渐清晰的。

1.以责任一体为核心的行政一体 基于各级政府的行政机关属性，国务院与地方各级政府的关系可以用行政一体原则来涵括。而对于从属于本地方的行政事务，上级政府的领导主要体现为基于规则的监督，并且避免以直接方式为之，可以采取诱导、建议或评估等柔性监管方式，责任追究也应由地方人大主导。[68]有批评指出：由于垂直管理部门地位的特殊性，虽然管理权在上级，但工作部门却是设置在地方，服务对象也是地方，这就造成了监督条件的限制。同样重要但更复杂的是第110条：地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。

各级人大均具有决定权、任免权，都是人民行使民主权利的机关。可以说，大多数时候，地方政府对地方人大负责只具有宣示意义。

[8]要落实政府间事权规范化法律化、理顺权责关系等要求，必须对地方与中央的法治关系作出更充分的回答，特别是对国家视野下地方政府角色和地位作出回答。所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为地方的财政事权。基于上述目标的差异性，两种报告工作在内容和形式上应有明确区分。中华人民共和国成立初期，在对央地关系形态的探索上，总的思路是既保证中央意志的权威和统一，又尊重地方自主处理地方事务的积极性。

具体到某一特定事务上，判断对何者负责的实质标准在于该事务是否仅可取决于本地民意，或者是否超越本地管辖能力、具有跨域统一的必要并且统一管理能够带来更大收益，形式标准则在于经过公开、多元参与、可预期的审议过程。[70]这意味着，如果必须设置垂直管理体制，其前提是，相关事务在性质上不应属于地方性事务。政府既是政权机关，也是全权机关，明确、纯粹的行政机关尚不存在。……赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作。

尽管权力事项难以穷尽，但在财政、税收、教育、交通、自然资源管理、基础设施建设等行为领域，以及机构调整、人员奖惩等组织领域，权力分配的法定化是完全可能的，这种法定化应当达到形式法律保留的层级。同时，该法在列举地方各级政府职权时，最后一项都是办理上级国家行政机关（上级人民政府）交办的其他事项。

[62]于文豪：《论建设社会主义法治国家中的地方》，载《法学家》2020年第4期，第50页。中央拥有最高权威，但无法自行落实，需要由地方以逐级代理的形式来实现，即执行分层。

在1954年6月11日宪法起草委员会第七次全体会议上，毛泽东讲到：我们是中央集权，不是地方分权。地方人大依法产生本级政府，但本级政府设置哪些工作部门，法律规定由上一级政府批准，地方人大只能按照上一级政府的意志为这些部门配齐负责人。地方政府双重负责是我国作为超大型国家的独特治理规则，它是一种既重视地方也强调中央的混合权力关系，旨在维护中央权威和统一领导的前提下，充分容许地方自主。[53] 各级政府负责几乎完全一致的事务，这被学者概括为职责同构，虽有积极功能，但日渐凸显条块矛盾无法解决、阻碍社会结构的分化整合、滋长官僚主义、衍生父母官意识等弊端。在该环节，产生者优于其产生的机关，因此选民优于代议机关，下级代议机关优于上级代议机关，权力机关优于行政机关。作为国家权力机关，产生并监督政府是人大的重要职权。

这种区别可以通过地方政府的职权来源提供解释。《宪法》第89条在规定国务院职权时，兜底规定为全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权，这表明国务院的职权是列举式授予或者单行授予的。

[60]这两方面事情并没有都交由最高国家权力机关亲自实施，那也是不可能的。彭真在宪法修改草案说明中指出：草案根据发挥中央和地方两个积极性的原则，规定中央和地方适当分权，在中央的统一领导下，加强了地方的职权，肯定了省、自治区、直辖市人大和它的常委会有权制定和颁布地方性法规。

我国宪法中的‘人民……是一种具有地域属性的政治命运共同体省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇以及自治区、自治州、自治县内的‘人民与‘全国人民有着相似的宪法结构，在各自区域内构成施加政治影响和承担政治责任的共同体，同样属于被宪法认可的‘人民，进而可以作为合法化主体赋予所在区域内的国家权力合法性。[24]在1956年4月25日《论十大关系》的讲话中，毛泽东指出：正当的独立性，正当的权利，省、市、地、县、区、乡都应当有，都应当争。

即执行委员会从属于本级苏维埃，并从属于上一级苏维埃的执行委员会。第一，在分工层面，上下级人大之间、上下级政府之间分别拥有不同的权力能力和职责范围，上级人大不直接介入下级政府的执行活动，上级政府也不直接介入下级人大的议决活动。加强人大与地方制度方面的法规范供给，是避免这一风险的基本途径。[3]习近平：《切实把思想统一到党的十九届三中全会精神上来》（2018年2月28日），载《习近平谈治国理政》（第3卷），外文出版社2020年版，第175页。

地方政府对本级人大负责与对上级政府负责应当存在事务上的区分。[56]《法治中国建设规划（2020—2025年）》，中共中央2021年1月印发。

该条设计了地方政府向两类国家机关负责并报告工作的机制。此后，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的立法主导者明确表示：地方政府的双重角色也容易在某些具体问题上发生冲突，如行政机关执行本级权力机关的决定与接受上级行政机关的领导产生矛盾，需妥善处理。

在这个意义上，1979年宪法部分修改，规定县级以上地方人大设立常委会，符合扩大民主，监督政府工作，保持法院、检察院独立性的精神[31]。地方政府行为合法性的获得，既可以藉由本级人大、上级人大的通道，也可以藉由上级政府、中央政府的通道。

各级人民政府乃是实际上的经常工作着的政权机关。在上级政府为下级政府设定目标、提供资源、验收绩效等方面，形成启动程序、实施过程与效果评价等方面的成文法规范。在双重负责结构下，地方政府对地方人大的负责是日常化的。实践中，不乏存在上级政府工作部门对下级政府通过各种方式形成实质领导的现象。

[50]王贵松：《国务院的宪法地位》，载《中外法学》2021年第1期，第221页。那么，下级政府是否要对上级政府工作部门负责并报告工作呢？答案应当是否定的。

由此，地方政府的双重负责关系正式成文化了。这些部门的出发点是维护‘条条的完整性，也是为了把本系统工作做好，但不能不顾工作全局、妨害地方积极性。

有学者表示：这一条简单的规定，以服从上级的名义，将政府的所有对内职责潜在地贯穿在整个政府体系之中。[30]地方活动的规则化与常态化，使民主意志产生的客观要求得以满足，并使民主的结果得到维护。